工程建设领域信访投诉法律探析和风险提示

建设工程领域的信访投诉事件发生频率很高，因为对该领域的政府行政管理职能体现的面比较广，该领域也是国家经济的核心领域，参与的利益主体比较多，难免会出现争端甚至会涉及很多重要的公共利益。那么，就建设工程领域投诉信访所产生的或者关联的值得注意的法律问题都有哪些呢？作为接待信访的政府机关应该注意哪些方面，作为信访人又应该注意哪些方面呢？本文将从法律分析的角度将建工领域的信访投诉做一个探析和风险提示。

一、“信访行为”和“信访人”的法律概念及建工领域的常见类型。

依据《信访条例》，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。

可以看出，信访是向政府提出请求、建议、意见或者投诉，信访人的主体没有限制，任何中国公民及合法主体均有权成为信访人。

在建工领域，信访主要发生在工程建设领域的行政许可和监管、工程质量、环境保护、农民工工资、公共利益问题等方面。信访人包括施工方、实际施工人、劳务工人及包工头、购房人、其他权利受影响人、其他群众。

二、投诉信访的法律要求和处理流程。

1、信访具有属地管理性，县级以上地方政府是信访的领导机关和接待机关。

信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。县级以上人民政府应当设立信访工作机构。

2、处理信访的时限是15日。

县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对不属于信访范围的，不予受理，告知处理方式；（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。　　（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。（四）对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。按照前款第（二）项至第（四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。

3、对信访行为分类处理的工作方法

依据国信发〔2017〕19号《依法分类处理信访诉求工作规则》规定，对属于本机关职责范围的信访诉求，有权处理机关应当根据诉求的具体情况分别采用以下相应程序处理：（一）属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益法定职责的，行政机关应当依法履行或者答复；（二）属于《信访条例》以外的其他法律、法规或者规章调整范围，能够适用其他法律、法规、规章或者合法有效的规范性文件设定程序处理的，应当适用相应规定和程序处理；（三）不属于以上情形的，适用《信访条例》规定的程序处理。对前款规定中信访人提出的诉求，同时可以通过诉讼解决的，行政机关在受理前可以告知诉讼权利及法定时效，引导其向人民法院提起诉讼，但不得以信访人享有诉讼权利为由免除履行自身法定职责的义务。

可以看出，对于信访的处理方式是对于申请政府做出一定的行政行为的信访，要履行行为或答复，对于能够适用其他法律的应该依据该法解决，引导诉讼但不能以信访人的诉求具有可诉性而推诿自身行政责任。

三、常见的建工领域的信访类型。

1、潜在受侵害的或者已经受侵害的利益相关人请求行政机关作为或者撤销行政许可行为。因一项建设相关的行政许可行为，致使利害相关人或者社会公共利益受到侵害，常见多发的是基础设施或其他建设工程涉及的安全和环保问题引发的邻避效应，如信访某生态环境局对环保问题投诉的行政不作为行为，信访某住建委对有噪音污染的项目的行政许可违法，对关系重大利益或者公共利益的许可要求听证的信访等。

该部分信访人往往是利害相关人，不是行政行为的申请人或者知情人，无法第一时间知道相关行政行为的作出，而只能是在利益受到侵害后才用信访的方式维权。对待这种信访，相关政府机关是应该及时地予以答复并依法作出相应行为的。

2、行政处罚行为力度不够或者执行处罚措施不到位，使得相关利益人的权益长期处于受侵害状态，甚至致使公益持续处于受侵害状态的政府不作为行为的信访。

此种信访是因为行政机关虽履行了部分职责，但未依法全面履职，或者怠于履行职责，相关责任机关应该对该部分信访予以及时答复。

上述两种对行政处罚和许可产生的信访往往是非行政行为相对人作出的，还有很多是关系到公共利益，信访是合理合法，相关机关应予以重视，及时作出一定的行政行为处理，如果怠于履职或者处理不当，有的甚至会引起检察机关提起行政公益诉讼。

3，农民工工资的信访

农民工工资的支付问题而信访往往是因为农民工群体法律维权成本比较高，农民工工资是血汗钱和救急钱，需要紧迫解决；且很多是群体拖欠工资的情形，群体维权能够反映清楚情况。在我国法律明确规定总承包方对保障农民工工资承担直接责任，农民工工资专款专用及实名用工的情况下，仍有不同的违法用工及拖欠发放工资的情况，群体信访具有一定的长期存在的客观性。在相关政策及法律规定的指引下，我国各级政府解决农民工工资信访工作非常及时高效，可以说农民工工资信访的解决展现了政府执政的能力和风度。

4、相关人员对负责建工领域的政府机关提出履行法定职责，查处违法行为的信访。

相关人员比如业主或者建筑物临近的公民提供线索并请求查处的违法情形比如建筑工程质量不符合抗震规范的建筑；开发商违法销售房屋的情形；对违法建筑予以查处、拆除的信访；对违法用地的信访。等等。

5、对建设工程领域的贪污腐败、受贿问题的信访。

该部分信访主要集中在领导干部利用职权或者职务上的影响，违规插手干预工程建设项目决策和审批、招投标、项目实施管理、资金管理、竣工验收和工程结算的问题；领导干部为其本人或特定关系人谋取利益，以及特定关系人利用领导干部职务影响违规违法承揽工程项目或充当“掮客”插手干预工程项目谋取利益的问题。

该部分信访的处理回复应是政府机关介入调查，回复内容一般不会对信访人的权利义务造成影响。该部分信访是收集建设工程领域腐败问题和违法犯罪的重要线索的途径。

四、常见的建工领域不属于信访处理的情形。

1、对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，该部分不属于政府受理范围，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守《信访条例》第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。

2、对于依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的申诉求决类投诉请求，不予受理。这是因为信访是对既有法定行政救济途径的一种补充，应该在穷尽法定救济之后再进行信访的维权行为。

如当事人（行政行为相对人）不服住房城乡建设部门作出的行政许可行为、行政处罚行为，应当向本级人民政府或上一级主管部门申请行政复议或提起行政诉讼。

五、政府机关对信访的答复行为的可诉性问题。

信访答复是行政行为，但行政行为是否可诉，具有严格的受理标准，信访的答复是否可诉应该在行政行为可诉的范围内审查确定。

信访的种类比较多样，但很多是对行政行为的申诉请求，本身属于在既有法律程序处理之后不服，而在法律规定的申诉或请求渠道之外进行的维权请求，那么很多信访的答复可能是一种重复的答复，并未改变或者影响信访人的权利义务状态，那么这种信访答复不具有可诉性。

《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥作出的处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检察、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的权利义务不产生影响。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起诉讼的，人民法院不予受理。

总结来说，对于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。也就是说，行政机关针对当事人的申诉作出的答复意见，内容仍然是坚持既往的处理意见，对公民、法人或者其他组织的权利义务没有产生实际影响的信访答复意见，以及相应的复查意见、复核意见，均不属于行政诉讼的受案范围。

但是，如果信访答复意见、复查意见或者复核意见否定了既往的处理意见，作出新的处理决定，对当事人的权利义务作出了不同于既往处理意见的新的安排，实质是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了新的实际影响，在此情形下，无论是信访答复意见，还是信访复查意见、信访复核意见，均应当属于行政诉讼的受案范围。

另外，一个非常重要的问题是对信访之后的行政不作为行为的可诉性问题。行政不作为的行政行为对当事人利益造成侵害的是可以提起诉讼的，在信访领域，可诉的行政不作为体现在一是信访接待机关未在法定期限内答复的；二是作出行政答复后在合理的期限内不对答复予以作为的；三是有权处理的机关以管辖层级问题互相推诿，由不适格的行政主体作出不合适的答复行为的。信访人均可以提起行政诉讼。

六、信访的正确行为方式及不当信访的法律风险。

信访的正确方式即向有权处理机关，并去相应的接待场所或者通过信访接待机关提供的网络或者信件等非现场方式提出。《信访条例》第十六条规定：信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理本级或者上一级机关提出；第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。

在发生的违法信访涉嫌犯罪的案例中看到，信访人因相关政府和部门对其反映的诉求问题的处理不满，先后多次到北京市中南海周边、天安门地区等重点敏感地区非正常上访和在万源市委门口等地闹访，其在非信访场所提出信访事项的方式和闹访的行为，不属于依法维权。信访人主观上是为了利用该类公共场所的特殊性造成重大不良影响，以便给当地政府施压使得其提出的不当诉求得到满足，其行为客观上确已造成了社会公共管理秩序和行政机关的正常工作秩序被严重扰乱的后果，依法涉嫌构成寻衅滋事罪。

所以，信访是有尺度和规范的，是一种在法律的规范下合法维权的方式。信访人千万不能闹访，甚至扰乱社会公共管理秩序和行政机关的正常工作秩序，否则相应行为也会受到法律的制裁。

建设工程领域牵涉到的利益和影响一般都比较关切人民群众的切身利益和公共利益，投诉信访领域是政府及各企业主体及利益相关人甚至公益组织和检察机关都关注和参与的领域。在合规时代到来之际，建工领域各企业单位尤其应当注意应对自身合规问题，让问题终止在信访之前。