国有土地闲置收回法律制度研究及风险防控

笔者在某裁判文书大数据库搜索，“土地闲置”、“收回”、“两年”、“行政”，共出现842篇普通案例，其中海南280篇、广东109篇，远远超过其他各省，最高院39篇。最高院案件基本全部发生在海南，只有少数几个在广东和其他省份，可见海南省的土地收回具有具有高发性。房地产项目投资的特点就是“投入大，周期长，风险多”，作为房地产开发企业应该严格注意开发过程中的法律合规，避免因自身原因出现土地闲置导致缴纳土地闲置费甚至被无偿收回。由于海南省土地闲置收回频发，笔者将以海南省的土地闲置相关规定为例，对其他省份仍具参考意义。
 
 
一、什么是土地闲置
闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。  已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
二、如何认定动工日期
根据《闲置土地处置办法规定》相关内容，首先以合同约定的时间为准， 国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。  因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。
《海南省闲置土地认定和处置规定》将其更加细化。上述规定第二条中所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。
三、土地闲置的原因
1、政府原因
 属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，在《办法》中规定了以下几种情形，如：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
  （三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
  （四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
  （五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
  （六）政府、政府有关部门的其他行为。
2、不可抗力
  因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，可以作为例外情形处理。
3、企业自身原因
四、因企业自身原因土地闲置的后果
根据《闲置土地处置办法》规定：未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本； 未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

五、因政府原因导致土地闲置，土地开发企业如何处理
根据《办法》第十二条， 因政府原因造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
  （一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
  （二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
  （三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
  （四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
  （五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
  （六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
  除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

六、涉嫌土地闲置，开发企业的权利
1、申请听证的权利
 市、县国土资源主管部门在依照《办法》第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。
2、复议诉讼的权利
 国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

七、典型案例
三亚三余房地产开发有限公司、海南省三亚市人民政府再审行政判决书（2020）最高法行再304号
基本案情：
该案中，三余公司于2007年8月29日取得涉案土地的6654号土地证，因三余公司未与三亚市政府及其国土部门签订国有土地使用权出让合同，没有约定、规定动工开发日期，因此涉案土地的动工开发日期应以核发土地使用权证之日起1年予以起算，即涉案土地应在2008年8月29日前动工开发，但是直至2017年2月8日三亚市国土局作出82号调查通知书时，涉案土地仍未动工开发，已经构成土地闲置的客观事实。各方对涉案土地闲置的时间及事实均无异议。
另，2011年6月13日，三亚市城乡规划委员会作出5号会议纪要，要求10亩内的项目应进行整合后统一规划报建，之后，三余公司针对涉案土地2011年、2014年的两次规划报建，均被三亚市规划局作退档处理，故2011年6月23日至2017年2月8日期间，涉案土地闲置原因系政府原因，各方对此认定亦无异议。
因此，本案争议焦点是2008年8月29日至2011年6月13日期间，涉案土地闲置究竟系政府原因还是企业自身原因。
对此，三亚市政府和海南省政府均认为，三余公司于2007年8月29日取得6654号土地证，动工开发日期应为2008年8月29日之前，直至2010年8月29日时涉案土地闲置已达两年，现有证据不足以证实三亚市规划局在2010年8月29日之前，叫停涉案土地的规划报建，故土地闲置原因系三余公司自身原因，依法应予以无偿收回。
再审审查期间，三余公司向本院提交两份新证据，证据1．经海南省三亚市公证处公证的，原三亚市规划局干部唐军于2019年12月19日作出的书面《证明》；证据2．三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市自规局）于2020年2月3日作出的三自然资建（2020）29号《关于三余房地产开发有限公司住宅楼项目被口头告知暂停办理具体时间的复函》（以下简称29号复函），用以证明在2010年8月2日前，三亚市规划局已经口头告知暂定涉案土地规划申报手续，致使工程项目搁置，最终导致涉案土地闲置。

根据本院查明的事实，三亚市规划局在2008年2、3月份，即以涉案土地小于10亩不能单独开发为由，口头叫停了三余公司涉案土地的规划报建。故三亚市政府和海南省政府认定在2008年8月29日至2010年8月29日期间的闲置，系三余公司自身原因导致依据不足，本院不予支持，亦应认定属于政府原因。
此外，从原审查明事实及当事人提交的证据材料来看，三余公司自取得6654号土地证之后，积极履行开发建设职责，主动向三亚市规划局及相关政府职能部门报规报建，取得了722号审查意见、人防和消防等部门的项目审核意见，办理了项目投资备案，之后又完成地基工程、交纳相关税费等，并两次向规划主管部门申请规划报建，综上可以认定，三余公司自取得涉案土地使用权后始终主动报规报建，并积极投入资金准备开发建设，不存在怠于履行开发建设职责的情形。


【案例分析&合规建议】
上述案例属于典型的因政府原因导致企业未能及时动工建设，其特殊性在于政府叫停时仅仅是口头通知，并没有书面材料，企业也未能及时保存通知的证据，好在再审期间，企业提交了一份经过公证的《证明》以及三亚市自规局的复函，能够证明当时确实存在口头通知，若是以上两个部门没有配合出具相关证明，这份判决将会是另外一个结果。
从上述案例，律师的建议是：
1.在取得国有建设用地使用权后，应当重视出让合同中的动工开发节点，并在后续施工过程中及时、连续、充分地进行工程建设并积极主动的进行报规报建；
2.若因政府或政府部门原因导致工期延迟动工的，应当及时与政府协商，签订合法有效的关于延期开工、延长施工或暂停施工的书面协议，即使未签订协议，也应当及时保留政府方叫停的书面证据或根据协商结果办理土地退回手续；
3.若被政府或政府部门认定为“闲置土地”的，应当积极提供书面证明材料，留存完备的在日常土地开发过程中的相关证明材料，申请听证，从而为自己争取正当合法的权益，并在收到《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》后，及时依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
相关法律法规：
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》
2、《闲置土地处置办法》
3、《海南省闲置土地认定和处置规定》