建设工程领域农民工工资的法律属性及制度保障和展望

引言：农民工工资的社会话题常有常新，中国城镇化的推进使得工程建设必然如火如荼，成为支撑城市化及城市更新的主力甚至形象。农民工作为施工的最底层角色和必不可少的角色，也开始遍及工程建设的角角落落。然而，农民工工资却常有被拖欠和大规模拖欠的情况发生，甚至发生集体讨薪的恶性事件。发生集体讨薪的深层次的原因是农民工常为群体性，数量多，临时性，劳务性，无保障，农民工工资无法依据目前的《劳动法》和《劳动合同法》得到及时的保护。农民工群体是我们的建设者，历届政府和领导人均密切关注农民工工资保障问题，正是在政府关注下，国务院及相关职能部门将农民工工资的保障上升到立法的层面，从源头上做到农民工工资有切实的法律保障。自2020年5月1日起，国务院颁布的《保障农民工工资支付条例》开始施行，标志着我国农民工工资作为一项特殊的权益有了行政法规的保障。其后，以该法规为指引，结合新情况和相关监管情况，各职能部门每年都落实了一些制度和政策，2021年11月1日起将施行人力资源社会保障部等七部委联合印发的《工程建设领域农民工工资保证金规定》。这些行政法规和部门规章及各个地方的规章、政策统一构成了保障农民工工资的保护网。那么，这些法规政策是如何有条理地保障到农民工的，本文将围绕农民工工资的法律属性及我国的保护法规和政策分析农民工工资是如何被切实保障的以及对各个主体的守法展望及相关的风险防范予以法律提示。

第一部分 农民工工资的法律属性

农民工工资的法律属性应该从两个层面进行分析，一是财产的所有者层面；二是权利的来源层面。首先从农民工工资的财产主体来看，其当然属于民事主体（农民工）的合法劳动（务工）收入。其次，从农民工工资的给付来源来看，工资的给付义务人是用工者，但是该用工者确因为工程的承包分包的复杂变得非常复杂，它可能是一个合法的施工或者劳务承包单位也可能是一个不具有用工资质的主体甚至一个个人包工头，所以用工者很可能不属于普通劳动者所服务的用人单位。从最终的给付来源来看，农民工工资的给付来源是工程款。因此，对农民工工资的保护根源上是对工程款支付农民工工资的保障层面的保护，但是，落实到每一位农民工，也要有切实的保护路径。

第二部分  对现有工程领域的保障农民工工资的法律路径分析

一、政策影响立法

《2019年政府工作报告》明确要求：“要根治农民工欠薪问题，抓紧制定专门行政法规，确保付出辛苦和汗水的农民工按时拿到应有的报酬。”

将对农民工工资保护上升到专门立法层面的标志是自2020年5月1日起开始施行的由国务院颁布的《保障农民工工资支付条例》，该条例是根据《2019年政府工作报告》关于抓紧制定根治农民工欠薪专门行政法规的要求及《国务院2019年立法工作计划》制定的。

可以看出，国家政府对农民工工资重视的程度决定了立法的进程。下面是相关法规政策的事件线。

自2018年1月1日起施行，由人力资源和社会保障部2017年颁布的人社部规〔2017〕16号《拖欠农民工工资“黑名单”管理暂行办法》；

自2020年5月1日起开始施行，由国务院颁布的《保障农民工工资支付条例》；

自2020年12月25日起施行，由最高人民法院、人力资源社会保障部、中国银保监会联合发布的人社部发〔2020〕93号《关于做好防止农民工工资专用账户资金和工资保证金被查封、冻结或者划拨有关工作的通知》，银行业金融机构应当自施行之日起2个月内完成上述事项调整。

自2021年7月7日印发之日起施行，人力资源社会保障部、国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行、国家铁路局、中国民用航空局、中国银保监会等十部门，以人社部发〔2021〕53号公布的《工程建设领域农民工工资专用账户管理暂行办法》；

自2021年11月1日起施行，由人力资源社会保障部等七部委联合印发的《工程建设领域农民工工资保证金规定》（人社部发[2021]65号），要求施工总承包单位应当在工程所在地的银行存储工资保证金或申请开立银行保函，依法保护农民工工资权益，发挥工资保证金在解决拖欠农民工工资问题中的重要作用。构建起较为完备的农民工工资保障的法规、规章体系。《条例》围绕依法根治欠薪总体目标，全面、系统地规定了保障农民工工资支付的制度和机制，构建了涵盖源头预防、动态监管、事后惩戒全过程的欠薪治理体系。

二、法律层面保障农民工工资的层层法器

1、总承包单位应当设立农民工工资专用账户

施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资；开设、使用农民工工资专用账户有关资料应当由施工总承包单位妥善保存备查。

施工总承包单位在工程完工且未拖欠农民工工资的情况下，公示30日后，可以申请注销农民工工资专用账户，账户内余额归施工总承包单位所有。

2、总承包代发制度

工程建设领域推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度；施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表，通过农民工工资专用账户直接将工资支付到农民工本人的银行账户，并向分包单位提供代发工资凭证；用于支付农民工工资的银行账户所绑定的农民工本人社会保障卡或者银行卡，用人单位或者其他人员不得以任何理由扣押或者变相扣押。

3、保证金制度

施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。

工资保证金，是指工程建设领域施工总承包单位（包括直接承包建设单位发包工程的专业承包企业）在银行设立账户并按照工程施工合同额的一定比例存储，用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠工资的专项资金，属于工程建设领域施工总承包单位为保证农民工工资支付而提供的一种担保。工资保证金可以用银行类金融机构出具的银行保函替代，有条件的地区还可探索引入工程担保公司保函或工程保证保险。施工总承包单位应当在工程所在地的银行存储工资保证金或申请开立银行保函。

4、用工实名制管理

施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记，具备条件的行业应当通过相应的管理服务信息平台进行用工实名登记、管理。未与施工总承包单位或者分包单位订立劳动合同并进行用工实名登记的人员，不得进入项目现场施工；施工总承包单位应当在工程项目部配备劳资专管员，对分包单位劳动用工实施监督管理，掌握施工现场用工、考勤、工资支付等情况，审核分包单位编制的农民工工资支付表，分包单位应当予以配合；施工总承包单位、分包单位应当建立用工管理台账，并保存至工程完工且工资全部结清后至少3年。

5、工资表监督

用人单位应当按照工资支付周期编制书面工资支付台账，并至少保存3年。

书面工资支付台账应当包括用人单位名称，支付周期，支付日期，支付对象姓名、身份证号码、联系方式，工作时间，应发工资项目及数额，代扣、代缴、扣除项目和数额，实发工资数额，银行代发工资凭证或者农民工签字等内容。

施工总承包单位、分包单位应当建立用工管理台账，并保存至工程完工且工资全部结清后至少3年。

分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。

分包单位应当按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，与当月工程进度等情况一并交施工总承包单位。

6、建设单位先行工资担保及先行垫付

建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保，按时足额支付的要求约定人工费用，人工费用拨付周期不得超过1个月，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户，对施工总承包单位按时足额支付农民工工资进行监督。

因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。

建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷。发生农民工集体讨薪事件的，建设单位应当会同施工总承包单位及时处理，并向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告有关情况。

7、总承包先行清偿及追偿制度

施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。

8、行政处罚及刑事制裁

行政处罚的主体是人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门，一般是住建局劳动监察大队或者人力资源社会保障局。

对违法和违反上述规定的工程施工主体和建设单位予以行政处罚的措施有：责令限期改正；责令项目停工，并处罚款；给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚；将用工单位加入“黑名单”。

比如：

建设单位未向施工单位提供工程款支付担保、未按约定及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用、拒不提供或者无法提供施工合同、农民工工资专用账户有关资料的承担何种法律责任？

  根据《条例》五十七条规定：由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款。

施工总承包单位未按规定开设或者使用农民工工资专用账户、未按规定存储工资保证金或未提供金融机构保函、未实行劳动用工实名制管理的承担何种法律责任？

根据《条例》第五十五条规定：由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚。

分包单位未按月考核农民工工作量、未编制工资支付表并经农民工本人签字确认的、未配合施工总承包单位对其劳动用工进行监督管理的承担何种法律责任？

根据《条例》第五十六条规定：由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，并处5万元以上10万元以下的罚款。

若以实物、有价证券等形式代替货币支付农民工工资；未编制工资支付台账并依法保存，或者未向农民工提供工资清单将面临什么处罚？

由人力资源社会保障行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对单位处2万元以上5万元以下的罚款，对法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上3万元以下的罚款。

施工总承包单位或分包单位存在下列情形之一的，应该如何处罚？

（一）施工总承包单位未按规定开设或者使用农民工工资专用账户；

（二）施工总承包单位未按规定存储工资保证金或者未提供金融机构保函；

（三）施工总承包单位、分包单位未实行劳动用工实名制管理。

由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，给予施工单位限制承接新工程、降低资质等级、吊销资质证书等处罚。

施工总承包单位或分包单位存在下列情形之一的，应该如何处罚？

（一）分包单位未按月考核农民工工作量、编制工资支付表并经农民工本人签字确认；

（二）施工总承包单位未对分包单位劳动用工实施监督管理；

（三）分包单位未配合施工总承包单位对其劳动用工进行监督管理；

（四）施工总承包单位未实行施工现场维权信息公示制度。

由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，处5万元以上10万元以下的罚款。

刑事处罚的主体是公安机关，涉嫌的罪名：拒不支付劳动报酬罪。该罪名不是直接向公安机关报案由公安立案的，而是经劳动监管部门责令支付工资而拒不支付时移送至公安部门。

第三部分 落实到每一位农民工的维权路径

从第二部分的论述我们可以看出对农民工工资的保障性立法更多是从群体、整体的角度去制定政策法规，这也是从农民工工资本身具有群体性这一特殊的属性出发，从源头上整治拖欠农民工工资顽疾的举措。那么，总的法规政策已经布下层层保护措施，农民工工资最终如果未能顺利进入工人账户，该怎么维权呢？

一、准备好维权的证据

证明自己和单位之间存在事实劳动关系的证据：招聘简章、记录以及劳动（劳务）合同；职工名册、考勤记录；上岗证、工作证（牌）、出入证、饭票、加班记录、押金收据、工资欠条、同事证言、聊天记录、录音等。

二、向相关部门投诉

工程周边应当展示维权信息告示牌，载有相关行业工程建设主管部门和劳动保障监察投诉举报电话，当面对欠薪时，应当在搜集证据，协商未果后，第一时间向劳动监察部门投诉，书面材料要说明姓名、性别、身份证明、年龄、职业、工作单位、住所和联系方式，用人单位的名称、住所、法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；说明被拖欠工资的事实和要求足额支付工资等投诉请求事项。

三、劳动争议调解仲裁或者提起民事诉讼。

对于签署劳动合同的农民工，完全可以向劳动仲裁机构申请劳动争议的仲裁；对于大多数农民工，应该是没有签署任何书面合同，应该向法院提起劳务纠纷的民事诉讼。

打不起官司的讨薪农民工，可以向欠薪的老板和单位所在地法律援助机构申请法律援助，请法律援助机构指派律师免费帮你打官司。

申请时要提交：①身份证明材料；②经济困难的证明；③与所申请法律援助事项有关的案件材料。

第四部分 总包单位按照法律规定保障农民工工资是义务也应是追求

我国现在的法律框架已经明确了多维度按“总包负总责”原则保障农民工工资支付，也就是总承包企业对所承包工程的农民工工资支付负总责，如果农民工工资被拖欠，由总承包企业垫付被拖欠的农民工工资。这也意味着，总包企业不是将工程分包出去就完事了，不仅要把关分包方的资质，还需对劳务工资支付跟进监督，以免一旦分包方“跑路”，总包企业面临二次支付的风险。

总包企业是工程的承上启下主体，对上应该对建设单位做好尽职调查，做好工程款保障的监管，对下应该对分包单位严格监管，确保农民工工资真正进入每一位工人的账户。

第五部分 集体讨薪不得变相为索要工程款

有包工头故意拖延农民工工资，以此激发矛盾，实为利用讨薪为自己谋得工程款或者利润。在工程建设领域的法律法规不断落实的情况下，施工总承包企业对所承包工程项目的农民工工资支付负总责，分包企业对所招用农民工的工资支付负直接责任，不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资，也不得将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工。对于农民工来说，讨薪一定要通过正规渠道维权，诚信讨薪，不可用违法手段或者虚构数额及被其他人利用制造讨薪事件。

展 望

建筑领域施工流程往往错综复杂，一项工程建设从建设单位、总承包方、分包方、农民工头再到农民工，农民工处于最末端，而工程结算任何一个环节“卡壳”，都可能影响农民工工资的发放。目前的法规已经从制度层面环环相扣地保障了农民工工资账户专用，及时支付，支付保证，先行清偿和垫付责任。但是具体效果是在各个工程领域责任主体在遵守法律制度之下，将农民工工资的保障作为责任担当和部分价值追求，方可取得和实现的。农民工工资的拖欠表面是因为因其处于复杂的建设工程领域，实际上也是各个责任主体层层忽略，甚至恶意拖欠造成的。从法律层面进行展望，农民工工资的支付主体和责任人将农民工工资按部就班地甚至先行纳入保护圈，对工资支付做好预算和监管及保障，形成良性的循环轨道，农民工工资能从根源上不再成为社会顽疾，农民工付出的辛苦和汗水真正得到社会的尊重。